Capítulo 6.
MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
6.1.- Constitución Política del Perú
La constitución Política del Perú, promulgada el 29 de diciembre de 1993, establece entre otras cosas:
1. Que toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.
2. Que los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por Ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.
3. Que el Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales.
4. Que el Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas.
5. Que el Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazonía con una legislación adecuada.
6. Que la descentralización es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país.
7. Que el territorio de la República se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada.
8. Que las municipalidades, entre otros aspectos, tienen la competencia a planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas correspondientes.
9. Que las regiones, entre otros aspectos, tienen la competencia de coordinación y ejecución de los planes y programas socioeconómicos regionales.
6.2.- Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (Decreto Legislativo Nº 613, del 01-09-90)
En este dispositivo se establece que la planificación ambiental tiene por objeto crear las condiciones para el restablecimiento y mantenimiento del equilibrio entre la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales para el desarrollo nacional con el fin de alcanzar una calidad de vida compatible con la dignidad humana (Art. 4º).
La planificación ambiental comprende el ordenamiento del territorio, de los asentamientos humanos y de los recursos para permitir una utilización adecuada del medio ambiente a fin de promover el desarrollo económico sostenido (Art. 5º).
Para el ordenamiento ambiental, según el Art. 7º, la autoridad competente considerara, fundamentalmente, los siguientes criterios:
1) La naturaleza y características de cada ecosistema.
2) La aptitud de cada zona en función de sus recursos naturales, la distribución de la población y las actividades económicas predominantes.
3) Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por defecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales.
4) El equilibrio indispensable de los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales.
5) El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, obras o actividades.
6) La capacidad asimilativa del área.
7) Los hábitos y costumbres de cada región.
6.3.- Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley Nº 26821 del 25/06/97)
Esta Ley Orgánica tiene como objetivo promover y regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, renovables y no renovables, estableciendo un marco adecuado para el fomento a la inversión, procurando un equilibrio dinámico entre el crecimiento económico, la conservación de los recursos naturales y del ambiente y el desarrollo integral de la persona humana (Art. 2º).
Se consideran recursos naturales a todo componente de la naturaleza, según el Art. 3º, susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades y tenga un valor actual o potencial en mercado, tales como:
a. Las aguas: superficiales y subterráneas.
b. El suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrícolas, pecuarias, forestales y de protección.
c. La diversidad biológica: como las especies de flora, de la fauna y de los microorganismos o protistos; los recursos genéticos, y los ecosistemas que dan soporte a la vida.
d. Los recursos hidrocarburíferos, hidroenergéticos, eólicos, solares, geotérmicos y, similares.
e. La atmósfera y el espectro radioeléctrico.
f. Los minerales.
g. Los demás considerados como tales.
El paisaje natural, en tanto sea objeto de aprovechamiento económico, es considerado recurso natural para efectos de esta Ley.
La ZEE del país se aprueba a propuesta de la Presidencia del Consejo de Ministros, en coordinación intersectorial, como apoyo al Ordenamiento Territorial a fin de evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados, y demás fines. Dicha zonificación se realiza en base a áreas prioritarias conciliando los intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (Art. 11º).
Los recursos naturales deben aprovecharse en forma sostenible. El aprovechamiento sostenible implica el manejo racional de los recursos naturales teniendo en cuenta su capacidad de renovación, evitando su sobreexplotación y reponiéndolos cualitativa y cuantitativamente, de ser el caso. El aprovechamiento sostenible de los recursos no renovables consiste en la explotación eficiente de los mismos, bajo el principio de sustitución de valores o beneficios reales, evitando o mitigando el impacto negativo sobre otros recursos del entorno y del ambiente (Art. 28º).
6.4.-Ley de Áreas Naturales Protegidas (Ley Nº 26834 del 04/07/97)
Las Áreas Naturales Protegidas son los espacios continentales y/o marinos del territorio nacional, expresamente reconocidos y declarados como tales, incluyendo sus categorías y zonificaciones, para conservar la diversidad biológica y demás valores asociados de interés cultural, paisajístico y científico, así como por su contribución al desarrollo sostenible del país (Art. 1º).
Las Áreas Naturales Protegidas constituyen patrimonio de la Nación. Su condición natural debe ser mantenida a perpetuidad pudiendo permitirse el uso regulado del área y el aprovechamiento de recursos, o determinarse la restricción de los usos directos (Art. 1º).
Según el artículo 22º de esta Ley, las categorías del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas son las siguientes:
a. Parques Nacionales: áreas que constituyen muestras representativas de la diversidad natural del país y de sus grandes unidades ecológicas. En ellos se protege con carácter intangible la integridad ecológica de uno o más ecosistemas, las asociaciones de la flora y fauna silvestre y los procesos sucesionales y evolutivos, así como otras características, paisajísticas y culturales que resulten asociadas.
b. Santuarios Nacionales: áreas donde se protegen con carácter intangible el hábitat de una especie o una comunidad de la flora y fauna, así como las formaciones naturales de interés científico y paisajístico.
c. Santuarios Históricos: áreas que protegen con carácter de intangible espacios que contienen valor especial y significación nacional, por contener muestras del patrimonio monumental y arqueológico o por ser lugares donde se desarrollaron hechos sobresalientes de la historia del país.
d. Reservas Paisajísticas: áreas donde se protege ambientes cuya integridad geográfica muestra una armoniosa relación entre el hombre y la naturaleza, albergando importantes valores naturales, estéticos y culturales.
e. Refugios de Vida Silvestre: áreas que requieren intervención activa con fines de manejo, para garantizar el mantenimiento de los hábitats, así como para satisfacer las necesidades particulares de determinadas especies, como sitios de reproducción y otros sitios críticos para recuperar o mantener las poblaciones de tales especies.
f. Reservas Nacionales: áreas destinadas a la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de los recursos de flora y fauna silvestre, acuática o terrestre. En ellas se permite el aprovechamiento comercial de los recursos naturales bajo planes de manejo aprobados, supervisados controlados por la autoridad nacional competente.
g. Reservas Comunales: áreas destinadas a la conservación de la flora y fauna silvestre, en beneficio de las poblaciones rurales vecinas. El uso y comercialización de recursos se hará bajo planes de manejo, aprobados y supervisados por la autoridad y conducidos por los mismos beneficiarios. Pueden ser establecidas sobre suelos de capacidad de uso mayor agrícola, pecuario, forestal o de protección y sobre humedales.
h. Bosques de Protección: áreas que se establecen con el objeto de garantizar la protección de las cuencas altas o colectoras, las riberas de los ríos y de otros cursos de agua y en general, para proteger contra la erosión a las tierras frágiles que así lo requieran. En ellos se permite el uso de recursos y el desarrollo de aquellas actividades que no pongan en riesgo la cobertura vegetal del área.
i. Cotos de Caza: áreas destinadas al aprovechamiento de la fauna silvestre a través de la práctica regulada de la caza deportiva.
Independientemente de la categoría asignada, cada área deberá ser zonificada de acuerdo a sus requerimientos y objetivos, pudiendo tener zonas de protección estricta y acceso limitado, cuando así se requiera (Art. 23º).
Las Áreas Naturales Protegidas pueden contar con:
a. Zona de Protección Estricta (PE): aquellos espacios donde los ecosistemas han sido poco o nada intervenidos, o incluyen lugares con especies o ecosistemas únicos, raros o frágiles, los que, para mantener sus valores, requieren estar libres de la influencia de factores ajenos a los procesos naturales mismos, debiendo mantenerse las características y calidad del ambiente original.
En estas zonas sólo se permiten actividades propias del manejo del área y de monitoreo del ambiente, y excepcionalmente, la investigación científica.
b. Zona Silvestre (S): zonas que han sufrido poca o nula intervención humana y en las que predomina el carácter silvestre; pero que son menos vulnerables que las áreas incluidas en la Zona de Protección Estricta. En estas zonas es posible, además de las actividades de administración y control, la investigación científica, educación y la recreación sin infraestructura permanente ni vehículos motorizados.
c. Zona de Uso Turístico y Recreativo (T): espacios que tienen rasgos paisajísticos atractivos para los visitantes y, que por su naturaleza, permiten un uso recreativo compatible con los objetivos del área. En estas zonas se permite el desarrollo de actividades educativas y de investigación, así como infraestructura de servicios necesarios para el acceso, estadía y disfrute de los visitantes, incluyendo rutas de acceso carrozables, albergues y uso de vehículos motorizados.
d. Zona de Aprovechamiento Directo (AD): espacios previstos para llevar a cabo la utilización directa de flora o fauna silvestre, incluyendo la pesca, en las categorías de manejo que contemplan tales usos y según las condiciones especificadas para cada ANP. Se permiten actividades para la educación, investigación y recreación. Las Zonas de Aprovechamiento Directo sólo podrán ser establecidas en áreas clasificadas como de uso directo, de acuerdo al Art. 2lº de esta Ley.
e. Zona de Uso Especial (UE): espacios ocupados por asentamientos humanos preexistentes al establecimiento del Área Natural Protegida, o en los que por situaciones especiales, ocurre algún tipo de uso agrícolas pecuario, agro silvopastoril u otras actividades que implican la transformación del ecosistema original.
f. Zona de Recuperación (RECC): zona transitoria, aplicable a ámbitos que por causas naturales o intervención humana, han sufrido daños importantes y requieren un manejo especial para recuperar su calidad y estabilidad ambiental, y asignarle la zonificación que corresponde a su naturaleza.
g. Histórico-Cultural (HC): define ámbitos que cuentan con valores históricos o arqueológicos importantes y cuyo manejo debe orientarse a su mantenimiento integrándolos al entorno natural. Es posible implementar facilidades de interpretación para los visitantes y población local. Se promoverán en dichas áreas la investigación, actividades educativas y uso recreativos en relación a sus valores culturales.
Los Gobiernos Descentralizados de nivel regional podrán gestionar, ante el ente rector respectivo, la tramitación de la creación de las Áreas de Conservación Regional, las mismas que se conformarán sobre áreas que teniendo una importancia ecológica significativa, no califican para ser declaradas como áreas del Sistema Nacional. En todo caso, la Autoridad Nacional podrá incorporar al SINANPE aquellas áreas regionales que posean una importancia o trascendencia nacional (Art. 11º).
Los predios de propiedad privada podrán, a iniciativa de su propietario, ser reconocidos por el Estado, en toda o parte de su extensión, como Áreas de Conservación Privada, siempre y cuando cumplan con los requisitos físicos y técnicos que ameriten su reconocimiento (Art. 12º).
El Ministerio de Agricultura podrá establecer Zonas Reservadas, en aquellas áreas que reuniendo las condiciones para ser consideradas como Áreas Naturales Protegidas, requieren la realización de estudios complementarios para determinar, entre otras, la extensión y categoría que les corresponderá como tales (Art. 13º).
6.5.- Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica (Ley Nº 26839 del 16/07/97)
Esta ley norma la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes en concordancia con los Artículos 66º y 68º de la Constitución Política del Perú. Los principios y definiciones del Convenio sobre Diversidad Biológica rigen para los efectos de aplicación de dicha Ley (Art. 1º).
En cumplimiento de la obligación contenida en el Artículo 68º de la Constitución Política del Perú, el Estado promueve (Art. 5º):
a. La priorización de acciones de conservación de ecosistemas, especies y genes, privilegiando aquellos de alto valor ecológico, económico, social y cultural identificados en la Estrategia Nacional sobre Diversidad Biológica a que se refiere el Artículo 7º de la presente ley.
b. La adopción de un enfoque integrado para el manejo de tierras y agua, utilizando la cuenca hidrográfica como unidad de manejo y planificación ambiental.
c. La conservación de los ecosistemas naturales, así como las tierras de cultivo, promoviendo el uso de técnicas adecuadas de manejo sostenible.
d. La prevención de la contaminación y degradación de los ecosistemas terrestres y acuáticos, mediante prácticas de conservación y manejo.
e. La rehabilitación y restauración de los ecosistemas degradados.
f. La generación de condiciones, incluyendo los mecanismos financieros, y disposición de los recursos necesarios para una adecuada gestión de la diversidad biológica.
g. La adopción de tecnologías limpias que permitan mejorar la productividad de los ecosistemas, así como el manejo integral de los recursos naturales.
h. La incorporación de criterios ecológicos para la conservación de la diversidad biológica en los procesos de ordenamiento ambiental y territorial.
i. Esfuerzos cooperativos e iniciativas conjuntas entre el sector público y privado para la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes.
El Estado adoptará medidas, tales como instrumentos económicos y otros, para incentivar la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica (Art. 6º).
El aprovechamiento de recursos naturales en Áreas Naturales Protegidas, y cualquier otra actividad que se realice dentro de las mismas, sólo podrá ser autorizada si resulta compatible con la categoría y la zonificación asignada, así como con los planes de manejo del área (Art. 22º).
6.6.- Ley General de Pesca (Ley Nº 25977 del 07/12/92)
Esta Ley tiene por objeto normar la actividad pesquera con el fin de promover su desarrollo sostenido como fuente de alimentación, empleo e ingresos y de asegurar un aprovechamiento responsable de los recursos hidrobiológicos, optimizando los beneficios económicos, en armonía con la preservación del medio ambiente y la conservación del medio ambiente y la conservación de la biodiversidad (Art. 1º).
El ordenamiento pesquero es el conjunto de normas y acciones que permiten administrar una pesquería, sobre la base del conocimiento actualizado de sus componentes biológicos pesqueros, económicos y sociales (Art. 10º).
El Ministerio de Pesquería, según el tipo de pesquería y la situación de los recursos que se explotan, establecerá el sistema de ordenamiento que concilie el principio de sostenibilidad de los recursos pesqueros o conservación en el largo plazo, con la obtención de los mayores beneficios económicos y sociales (Art. 11º).
Los sistemas de ordenamiento, deberán considerar, según sea el caso, regímenes de acceso, captura total permisible, magnitud del esfuerzo de pesca, períodos de veda, temporada de pesca, tallas mínimas de captura, zonas prohibidas o de reserva, artes, aparejos, métodos y sistemas de pesca, así como las necesarias acciones de monitoreo, control y vigilancia. Su ámbito de aplicación podrá ser total, por zonas geográficas o por unidades de población (Art. l2º).
6.7.- Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas (Ley Nº 26505 del 14/07/95)
Esta Ley establece los principios generales necesarios para promover la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas nativas (Art. 1º).
El concepto constitucional tierras en el régimen agrario, comprende a todo predio susceptible de tener uso agrario. Entre otras, están comprendidas las tierras de uso agrícola, de pastoreo, las tierras con recursos forestales y de fauna, las tierras eriazas, así como, las riberas y márgenes de álveos y cauces de ríos; y en general, cualquier otra denominación legal que reciba el suelo del territorio peruano (Art. 2º).
Las zonas de protección ecológica en la Selva sólo podrán ser materia de concesión sujetas a las normas de protección del medio ambiente. Esta limitación no comprende las tierras de las comunidades campesinas y nativas, las zonas urbanas y suburbanas, ni la propiedad constituida antes de la promulgación de la presente Ley. Tampoco comprende el área entregada en posesión según certificados extendidos por el Ministerio de Agricultura a la fecha de la vigencia de esta Ley (Art. 12º).
Mediante el Decreto Supremo Nº 011-97-AG, que reglamenta esta Ley, se define como zonas de protección ecológica, aquellas áreas geográficas con especiales características ambientales de suelos, aguas, diversidad biológica, valores escénicos, culturales, científicos y recreativos, sujetas exclusivamente al uso sostenible compatible con su naturaleza. Dichas zonas comprenden las siguientes áreas:
- Las áreas naturales protegidas del SINANPE, las zonas reservadas y las áreas naturales protegidas establecidas por los Gobiernos Regionales, ubicadas en la Amazonía.
- Las tierras de protección en laderas, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento de Clasificación de Tierras.
- Las áreas de pantanos, aguajales y cochas determinadas en el Mapa Forestal del Perú.
- Las áreas adyacentes a los cauces de los ríos, según la delimitación establecida por la Autoridad de Aguas.
6.8.- Ley de Comunidades nativas y de desarrollo agrario de las regiones de Selva y ceja de Selva (Ley Nº 22175 del 09/05/78)
El Estado garantiza la integridad de la propiedad territorial de las Comunidades Nativas, levantará el catastro correspondiente y les otorgará títulos de propiedad (Art. 10º).
Para los efectos de esta Ley, se distinguen los siguientes grupos de capacidad de uso mayor de las tierras (Art. 29º):
a) Con aptitud para el cultivo
b) Con aptitud para la ganadería
c) Con aptitud forestal
6.9.- Ley del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) (Ley Nº 26410 del 16/12/94)
El Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) es el organismo rector de la política nacional ambiental. Tiene por finalidad planificar, promover, coordinar, controlar y velar por el ambiente y el patrimonio natural de la Nación. Entre otras, sus funciones:
1. Formular, coordinar, dirigir y evaluar la política nacional ambiental, así como velar por su estricto cumplimiento.
2. Coordinar y concertar las acciones de los Sectores y de los organismos del Gobierno Central, así como las de los Gobiernos Regionales y Locales en asuntos ambientales, a fin de que éstas guarden armonía con las políticas establecidas.
3. Establecer los criterios y patrones generales de ordenamiento y calidad ambiental, así como coordinar con los Sectores la fijación de los límites permisibles para la protección ambiental.
El CONAM, en el marco de su Plan Estratégico, ha definido su misión institucional: Promover el desarrollo sostenible propiciando un equilibrio entre el desarrollo socioeconómico, la utilización de los recursos naturales y la conservación del ambiente.
Los objetivos estratégicos han sido definidos en tres frentes:
- Frente verde: Utilización sostenible de los recursos naturales.
- Frente marrón: Fomento de la calidad ambiental.
- Frente azul: Generación de conciencia, educación y cultura ambiental.
Una de las metas específicas, correspondientes al frente verde, es la zonificación ecoproductiva.
6.10.- Reglamento del acondicionamiento territorial, desarrollo urbano y medio ambiente (Decreto Supremo Nº 007-85-VC del 29/02/85)
Este reglamento norma las funciones, atribuciones y competencia de los Gobiernos Locales en cuanto a las responsabilidades de promoción, orientación y control del desarrollo local (Art. 1º).
Corresponde a las Municipalidades planificar el desarrollo integral de sus circunscripciones, formulando, aprobando, ejecutando y supervisando los Planes de Desarrollo Local (Art. 2º).
El Desarrollo Local se regirá por los siguientes planes (Art. 4º):
1. Plan Integral de Desarrollo Provincial;
2. Plan de Acondicionamiento Territorial; y
3. Plan Urbano
El Plan de Acondicionamiento Territorial es un instrumento del Plan Integral de Desarrollo Provincial dirigido a la organización físico espacial de las actividades económicas y sociales de su ámbito territorial, estableciendo la política general relativa a los usos del suelo y la localización funcional de las actividades en el territorio (Art. 7º).
Corresponde al Plan de Acondicionamiento Territorial determinar (Art. 8º):
- La distribución y ubicación de las inversiones y demás actividades.
- Los programas de las obras de infraestructura básica, transporte y servicios, así como el equipamiento social.
- Fijar el orden de prioridades y programar las acciones pertinentes para la utilización y desarrollo de los recursos naturales, y la preservación de los valores de orden histórico monumental y/o paisajista.
- La red de centros urbanos dentro de su ámbito, según su jerarquía y vocación, funciones, así como el nivel del Plan Urbano que les corresponde.
- La identificación y delimitación de los ámbitos de los Municipios de Centros Poblados Menores cuya organización sea necesaria.
- Otras proposiciones relativas a acciones sobre el territorio provincial en aplicación de los objetivos y políticas de desarrollo provincial.
El Plan de Acondicionamiento Territorial abarcará el territorio y los Centros Poblados de la provincia. Podrá comprender dos provincias o más, conformantes de una micro región, en base a la homogeneidad geográfica y los intensos vínculos entre las actividades y las personas. En ese caso, la responsabilidad planificadora se concertará entre las Municipalidades, provincias involucradas, ciñéndose a lo establecido en la Ley (Art. 9º).
