Capitulo 5.

EXPERIENCIAS EN LOS PAISES DEL TCA

5.1.- El Plan de Uso del Suelo (Plus) de Bolivia

El Ordenamiento Territorial, instituido en Bolivia, a través de importantes disposiciones legales, como las Leyes de Medio Ambientes del Servicio Nacional de Reforma Agraria Forestal y otras conexas, tiene en la Subsecretaría de Ordenamiento Territorial del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, a la instancia responsable de promover e impulsar este proceso en dicho país.

En los niveles departamental y municipal, los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y Planes de Uso del Suelo (PLUS) constituyen los principales instrumentos para viabilizar y facilitar el desarrollo sostenible; en base al cabal conocimiento de las potencialidades, incorporando la dimensión territorial en la planificación del desarrollo socioeconómico de Bolivia.

En esta dirección se ha elaborado el Marco General para el Ordenamiento Territorial, que establece su conceptualización, los principios que lo inspiran y las políticas que harán viable este proceso. Asimismo, constituye un aporte a la visión general del uso y la ocupación del territorio, identificando sus potencialidades y proponiendo alternativas concordantes con los grandes objetivos del desarrollo nacional.

Con el propósito de uniformar la metodología para la formulación de los planes departamentales y municipales, este órgano de gobierno ha elaborado la Guía Metodológica para la Formulación de Planes de Ordenamiento Territorial, la cual es un instrumento técnico que proporciona el marco conceptual para facilitar su comprensión y los objetivos que orientan su proceso. Además, incorpora elementos básicos para el diagnóstico territorial y la zonificación agroecológica económicas estableciendo las formas de interrelación entre los aspectos socioeconómicos y de éstos con el uso de los recursos naturales, en virtud del mandato establecido por la Ley de Medio Ambiente.

En el marco de estas políticas, la subsecretaría de Ordenamiento Territorial, viene desarrollando diversos proyectos en este campo, contando con el apoyo de la cooperación internacional, especialmente Holandesa y Alemana, como son los siguientes:

PLUS de Santa Cruz

El Proyecto de Producción y Manejo de los Recursos Naturales del departamento de Santa Cruz fue creado en 199 1, mediante un convenio suscrito por los Gobiernos de Bolivia y Alemania. Con el objetivo de contribuir a la protección del medio ambiente y al uso racional y sostenible de estos recursos, a través de la elaboración de un Plan
de Uso del Suelo que abarca toda la superficie de este Departamento.

El financiamiento del proyecto provino de una donación del Gobierno Alemán, administrada por el Banco de Reconstrucción y Fomento de la República de

Alemania (KfW). Por delegación del gobierno boliviano, su ejecución estuvo a cargo de la ex Corporación de Desarrollo de Santa Cruz (CORDECRUZ)s como contraparte de tres consultoras alemanas contratadas por el KfW para tal el efecto.

El PLUS que incluye un mapa de uso de los suelos a escala 1:500 000s establece las reglas de intervención y recomendaciones de manejo, teniendo en consideración las siguientes categorías generales de uso:

- Tierras de uso agropecuario intensivo
- Tierras de uso agropecuario extensivo
- Tierras de uso agrosilvopastoril
- Tierras de uso forestal
- Tierras de uso restringido
- Áreas naturales protegidas

Como instrumento de concertación para la aplicación del PLUS, se conformó una Sub Comisión del Uso del Suelo, integrada por entidades representativas del sector público y privados sectores productivos, organizaciones no gubernamentales y grupos étnicos, involucrados en el aprovechamiento y conservación de los recursos naturales. También, este esfuerzo de concertación se realizó a nivel de todas las provincias del departamento.

En 1995, en la XX Reunión de la Sub Comisión de Uso del Suelos veintiún instituciones departamentales suscribieron el convenio final para la implementación del Plan de Uso del Suelo de Santa Cruz; culminando así, más de tres años de concertación para la puesta en marcha del Plan. En ese mismo años mediante D.S. el Poder Ejecutivo aprobó el Plan.

Para la implementación del Plan se ha creado una Oficina Técnica, inicialmente a cargo de la ex CORDECRUZ y posteriormente a cargo de la Prefectura, como órgano responsable del control, los procedimientos administrativos, la fiscalización y la divulgación del PLUS Santa Cruz.

En la actualidad, el PLUS de Santa Cruz, se encuentra en su etapa de implementación y reajuste. Uno de ellos es la profundización de la propuesta en áreas seleccionadas, especialmente en áreas de mayor conflicto, enfatizando en las propuestas de uso, así como, en aspectos poblacionales y de infraestructura. Con la incorporación de estas dos nuevas variables, el proceso tiene como producto el Plan de Ordenamiento Territorial, como es el caso del POT, elaborado en 1996, para la zona norte de los municipios de Santa Rosa y San Carlos (Proyecto PRODISA).

La metodología utilizada para elaborar el PLUS Santa Cruz, se puede sintetizar de la siguiente manera:

- En base a las unidades fisiográficas y de suelos se ha determinado el potencial para uso agropecuario.
- Se realizó el inventario de las asociaciones vegetales y luego, se clasificaron según sus características principales y su potencial para uso forestal.
- El valor para la protección se ha determinado conjugando los mapas de suelos y de asociaciones vegetales.

Estos tres aspectos han permitido el estudio del valor ecológico de las unidades fisiográficas, poniendo en evidencia la función de protección de la cobertura vegetal, identificando las áreas más adecuadas para la creación o ampliación de parques nacionales y de reservas de carácter científico y de protección.

PLUS del Departamento de Pando

Este proyecto se ejecutó con el apoyo de la Cooperación del Gobierno de los Países Bajos, a través del consorcio DHV Consultores-ITC (Holanda), en el marco del Proyecto Zonificación Agro-ecológica y Establecimiento de una Base de Datos y Red de Sistemas de Información Geográfica de Bolivia (ZONISIG).

Este Plan fue aprobado en 1996, por el Gobierno de Bolivia, mediante decreto supremo. En este proyecto también se ha registrado la participación de la población organizada. El documento, que incluye un mapa de uso del suelo a escala 1:250 000, establece las reglas de intervención, reglas de uso y recomendaciones para el manejo del suelo, teniendo en consideración 5 categorías y 16 subcategorías.

Las cinco categorías generales que establece el PLUS Pando son:

- Tierras de uso agropecuario extensivo
- Tierras de uso agrosilvopastoril
- Tierras de uso forestal
- Tierras de uso restringido
- Áreas naturales protegidas

Programa para el Ordenamiento Territorial de la región Amazónica Boliviana en los Departamentos de Beni, Cochabamba y La Paz (OTRA)

Este proyecto se inició a principios de 1996 con el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Para su ejecución el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente de Bolivia, contrató a un consorcio constituido por la empresa Holandesa Euroconsult y la empresa Boliviana CGL Consultores Galindo Ltda. El proyecto tendrá una duración de dos años y comprende los departamentos de Beni, la zona norte de La Paz y las provincias tropicales de Cochabamba.

Se recoge la experiencia de Santa Cruz y Pando, y comprende dos etapas:

La primera constituye la elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial (POT), incluyendo PLUS, a nivel global de cada departamento, con una escala de trabajo de 1:250 000.
La segunda comprende la elaboración de Planes de Ordenamiento a mayor detalle en áreas pilotos, uno en cada departamento, con una escala de trabajo de 1:50 000.

Sistema Mulfinalitario para el Ordenamiento Territorial

Este proyecto es conducido por la Subsecretaría de Ordenamiento Territorial y tiene como propósito establecer un sistema de red que permita integrar a los usuarios de información con las diversas instituciones generadoras de información georeferenciadas con SIG. A la fecha, han concluido con el diseño del sistema y han iniciado su implementación en la ciudad de la Paz.

5.2.- Plan de Acción Forestal (PAfC) para Colombia

A partir de la Constitución de 1991, el Ordenamiento Territorial adquiere vigencia en Colombia. Esta carta magna contiene entre otros aspectos los fundamentos que permiten definir el Ordenamiento Territorial, como el proceso mediante el cual se debe establecer una adecuada asignación de competencias normativas de las entidades territoriales como parte del proceso, de descentralización de dicho país. Asimismo, la Constitución considera al Ordenamiento Territorial como un instrumento de la planificación.

El Ordenamiento Territorial es una política de Estado y un instrumento de planificación que permite una apropiada organización político-administrativa de la Nación y la proyección espacial de las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad, garantizando un nivel adecuado para la población y la conservación del ambiente (Cfr. Andrade: 1994)

En la actualidad existe un proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que se encuentra en discusión en el Congreso de la República de Colombia.

En este contexto, el Instituto Geográfico «Agustín Codazzi» (IGAC) ha incorporado dentro de su misión institucional, el apoyo a los procesos de Ordenamiento de las entidades territoriales, centrando su objetivo en el desarrollo de metodologías y la construcción conceptual del proceso.

En el marco del Proyecto Plan de Acción Forestal para Colombia (PAFC), el IGAC ha promovido la utilización de sistemas de información geográfica para la planificación del uso sostenible de los recursos naturales renovables (SIG-PAFC). Con recursos nacionales y la cooperación el Gobierno de Holanda, en este país se ha desarrollado el marco conceptual y metodológico de la planificación territorial con énfasis forestal, implementando diversos proyectos pilotos a nivel de las Corporaciones Autónomas Regionales, especialmente de las regiones Caribe y Andina. En la Amazonía Colombiana, sólo se tiene referencias del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Subcuenca Quebrada la Hormigas en la zona del Putumayo; la Zonificación Ambiental del Área Apaporis-Tabatinga y de una propuesta de zonificación biofísica como apoyo para el Ordenamiento Territorial del Municipio de Vauapes.

Asimismo, el programa Tropenbos ha realizado un estudio sobre Ecología del Paisaje en el medio de Caquetá, teniendo como objetivo principal hacer mapas integrados de geomorfología, suelos y vegetación, con el propósito de suministrar información básica para los estudios y ensayos que buscan desarrollar usos sostenidos del ecosistema amazónico. La leyenda del mapa es jerárquica. Los primeros tres niveles correspondientes al gran paisaje, al sistema del paisaje y a la unidad del paisaje están determinados, principalmente, por la geomorfología y la geología. En algunas unidades se reconoció un cuarto nivel, la subunidad del paisaje, que está determinada por aspectos de la cobertura vegetal. Los límites entre las unidades del paisaje corresponden a cambios en la forma del terreno y el material parental, mientras los límites entre subunidades representan cambios en la estructura de la vegetación.

La metodología del Ordenamiento Territorial, en síntesis, comprende dos fases interactivas: el diagnóstico territorial y la evaluación, y la prospectiva territorial.

En la fase de diagnóstico territorial se analiza y se evalúa la problemática de los diferentes componentes del territorio (aspectos biofísicos, socioeconómicos, tecnológicos y políticos). Este análisis se realiza en sus diferentes dimensiones espaciales:

a) Zonificación y caracterización ecológica;
b) Zonificación y caracterización del uso actual de la tierra;
c) Zonificación y caracterización de sistemas productivos y extractivos;
d) Zonificación y caracterización de aspectos socioeconómicos y culturales, y
e) Organización espacial.

La fase de evaluación prospectiva territorial, diseña y evalúa modelos territoriales futuros, y posteriormente se propone una imagen objetivo del territorio, que debe compatibilizar los objetivos y estrategias de desarrollo, las expectativas sociales y las alternativas técnicas factibles.

5.3.- La Zonificación Ecológica-Económica en Brasil

Desde setiembre de 1990, el Gobierno Federal del Brasil viene desarrollando acciones para implementar un programa de Zonificación Ecológica-Económica en todo su territorio nacional. Este fue institucionalizado mediante D.S. Nº 99.450, nombrando una comisión interministerial coordinada por la Secretaría de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República, teniendo como atribuciones planear, coordinar, acompañar y evaluar la ejecución de los trabajos de zonificación ecológica económica en todo el territorio del Brasil, articulando con los Estados para apoyarlos en sus respectivos zoneamientos, procurando establecer una metodología común.

Dicho dispositivo legal otorga a la Amazonía Legal la prioridad para iniciar la zonificación del territorio brasileño, optando por una estrategia jerarquizada según diferentes escalas de trabajo:

- El Diagnóstico Ambiental de la Amazonía, con el propósito de proporcionar una visión de conjunto de la región. La escala de trabajo adoptada ha sido de 1:1 000 000s con presentación de resultado a 1: 2 500 000. Este trabajo ha sido realizado y publicado por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE).

- La ZEE a nivel de estados, utilizando una escala recomendada de 1: 250 000.

- Estudios en zonas críticas, con el propósito de implementar acciones de recuperación o prevención de impactos ambientales, recomendando una escala de trabajo igual o mayor a 1:100 000.

La ZEE en el Brasil incluye un componente estrictamente técnico y un componente político; pues, se considera que para que las propuestas técnicas de zonificación sean implementadas, se deben adoptar, complementariamente, políticas públicas coherentes, tratando de estimular las inversiones en áreas más propicias e inhibiendo acciones de alto riesgo económico y ambiental. Entre los instrumentos disponibles destacan los mecanismos fiscales y crediticios, tales como los incentivos fiscales, los créditos públicos, los tributos, las tarifas públicas, la política ambiental y el planeamiento de obras de infraestructura, etc.

Una metodología para la Zonificación Ecológica-Económica en el Brasil ha sido desarrollada por un equipo de técnicos de la Universidad Federal de Río de Janeiro, la misma que parte del principio que la metodología debe ser capaz de manifestar la resultante de dos procesos dinámicos que interactúan en el territorio.

De un lado, los procesos naturales, cuya lógica puede ser sintetizada por los principios de ecodinámica de Tricart, que permiten la evaluación de las unidades del paisaje natural en términos de vulnerabilidad natural. De otro lado, los procesos sociales, que responden a la dinámica económica y política, que pueden ser evaluadas desde el punto de vista de la potencialidad social.

Superponiendo las cartas temáticas de vulnerabilidad natural y de potencialidad social, utilizando un sistema de información geográfica, se evalúa el grado de sostenibilidad de las unidades territoriales. Adicionalmente, se incorporan las diversas unidades territoriales definidas por la legislación.

Las categorías son definidas utilizando el siguiente esquema:

Con la finalidad de implementar la ZEE, las unidades territoriales pueden ser agrupadas de la manera siguiente:

1) Áreas productivas, que pueden ser:
- De consolidación o fortalecimiento del desarrollo humano.
- Destinadas a expansión del potencial productivo.

2) Áreas críticas, que pueden ser objeto de:
- Conservación, teniendo en cuenta el alto grado de vulnerabilidad natural.
- Recuperación, teniendo en cuenta el alto potencial de desarrollo y su elevada vulnerabilidad.

3) Áreas Institucionales:
De preservación permanente, como parques nacionales y estaduales.
De uso restricto y controlado, como reservas indígenas y extractivistas.
De interés estratégico nacional, como áreas de frontera.

5.4.- El Ordenamiento Territorial en Venezuela

Venezuela es el único país en el marco del TCA que cuenta con una legislación específica sobre la materia, la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de 1983.

En dicha Ley se establece que se entiende por ordenación del territorio la regulación y promoción de la localización de los asentimientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la organización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivo fundamental del desarrollo integral.

Asimismo, se establece que la Ordenación comprende:

1. La definición de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, condiciones específicas y limitaciones ecológicas.

2. El establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los procesos de urbanización, industrialización, desconcentración económica y de asentamientos humanos.

3. La mejor distribución de la riqueza que beneficie prioritariamente a los sectores y regiones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas.

4. El desarrollo regional armónico que permita corregir y superar el desequilibrio entre las grandes ciudades y el resto del país, y entre unas regiones y otras.

5. El desarrollo agrícola y el ordenamiento rural integrados, para mejorar las condiciones de habitabilidad del medio rural y para la creación de la infraestructura necesaria para el fomento de la actividad del sector agropecuario.

6. El proceso de urbanización y la desconcentración urbana, mediante la creación de las condiciones económicas, sociales y culturales necesarias que permitan controlar el flujo migratorio a las ciudades.

7. La desconcentración y localización industrial con el objeto de lograr un desarrollo económico más equilibrado y un racional aprovechamiento de los recursos naturales.

8. La definición de los corredores viales y las grandes redes de transporte.

9. La protección del ambiente, y la consideración y racional aprovechamiento de las aguas, los suelos, el subsuelo, los recursos forestales y demás recursos naturales renovables y no renovables en función de la ordenación del territorio.

10. La descentralización y desconcentración administrativa regional, a los efectos de lograr una más adecuada participación de las regiones de los Estados y Municipios en las tareas del desarrollo nacional.

11. El fomento de iniciativas públicas y privadas que estimulen la participación ciudadana en los problemas relacionados con la ordenación del territorio y la regionalización.

12. Cualesquiera otras actividades que se consideren necesarias al logro del objeto de la Ley.

Son instrumentos básicos de la Ordenación del Territorio, el Plan Nacional de Ordenación del Territorio, y, los siguientes planes en los cuales éste se desagrega:

- Los planes Regionales de Ordenación del Territorio.
- Los planes nacionales de aprovechamiento de los recursos naturales y los demás planes sectoriales.
- Los planes de ordenación urbanística.
- Los planes de las Áreas Bajo Régimen de Administración Especial.
- Los demás planes de la ordenación del territorio que demande el proceso de desarrollo integral del país.

5.5.- Ecodesarrollo de la Región Amazónica (ECORAE) en Ecuador

En el Ecuador se han desarrollado diversos esfuerzos para la planificación de su territorio. Sin embargo, estas no se enmarcaron en una propuesta de desarrollo que se sustente en un Plan de Ordenamiento Territorial, que permita conciliar el desarrollo económico y social con el manejo de los recursos naturales, garantizando la estabilidad de sus ecosistemas. Con el propósito de superar estos problemas, en 1992, se promulgó la Ley 010: Ley del Fondo para el Ecodesarrollo Regional Amazónico y de Fortalecimiento de sus Organismos Seccionales. Mediante esta Ley se creó el Instituto para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica (ECORAE), como organismo encargado de elaborar el Plan Maestro para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica Ecuatoriana y de la coordinación, para su ejecución, con los organismos públicos y privados.

En dicho Plan Maestro, aprobado por el ECORAE en 1996, se establece que desde la perspectiva del Ordenamiento Territorial, las acciones deben apuntar fundamentalmente a:

1. Consolidar las zonas actualmente ocupadas brindando los servicios necesarios, las alternativas de empleo y evitando la apertura de nuevos frentes de colonización.

2. Recuperar las zonas degradadas por años de ocupación y usos inadecuados mediante acciones que posibiliten la regeneración y conservación de los recursos naturales renovables.

3. Ejercer el cumplimiento estricto de los planes de manejo ambiental de las actividades extractivas petroleras y mineras.

4. Mejorar los sistemas de comunicación que articulan el espacio regional.

5. Mejorar el sistema de información a la población, con cobertura a todo el espacio regional.

6. Precautelar la identidad de las distintas culturas.

7. Conservar el bosque amazónico para mantener su aporte a la estabilidad medio ambiental y la biodiversidad.

8. Diversificar los usos del bosque, la producción agrícola, la agroindustria, la manufactura y el turismo, entre otras actividades.

En el Plan Maestro, también se ha elaborado una propuesta de macrozonificación ecológica, a escala 1: 1000 000, en la cual se incluye las siguientes categorías de uso:

- Zonas de importancia productiva.
- Zona de agroforestería.
- Zonas altamente mineras con agricultura controlada.
- Zonas de conservación con potencial minero.
- Zonas de baja productividad.
- Zonas de conservación y protección.

Dentro de este Plan, se ha identificado como uno de los proyectos prioritarios para su ejecución la Zonificación Ecológica-Económica y el Plan de Ordenamiento Territorial a nivel cantonal, a cargo del ECORAE y los municipios.