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Capítulo 2.

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

2.1.- El concepto de Territorio

(Extraído del documento: «Guía para la elaboración de los esquemas de organización del territorio a nivel regional y provincial». Presidencia del Consejo de Ministros. 1966. Lima, Perú)
El territorio, según Raffestin (1983), es el producto que resulta a partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a través de las redes, circuitos y flujos.

El territorio se apoya en los espacios, pero no son términos equivalentes. El territorio es generado a partir de los espacios y es el resultado de la acción de los distintos agentes, desde el Estado al individuo, pasando por organizaciones pequeñas o grandes. En la apropiación y transformación del espacio, los distintos Agentes territorializan y producen el territorio.

El término territorio hace también referencia a la noción de límites. Esta noción explica la relación que mantienen un grupo con una porción del espacio. La acción de este grupo genera inmediatamente la delimitación, como ocurre en los estados donde las fronteras son las que determinan el área territorial de estos.

2.2.- Modelo Conceptual para el Estudio del Territorio

2.2.1.- EL SISTEMA TERRITORIAL

Para estudiar el territorio, es necesario tener un acercamiento más holístico y sistémico al problema. Por ello, es necesario hablar de un sistema territorial antes que simplemente de territorio.

Se define al sistema territorial como el conjunto de todos los elementos, y procesos naturales y artificiales existentes en el territorio. Este sistema, esta constituido por subsistemas:

a. El medio físico-natural, también denominado territorio, y los recursos naturales. b. La población y sus actividades de producción, consumo y relación social. c. Los asentamientos humanos y la infraestructura de relación. d. El marco legal e institucional, que administra las reglas de funcionamiento.

El subsistema medio físico-natural, está formado por los elementos y procesos del ambiente natural, tal y como se encuentran en la actualidad, el aires el clima, el suelo y subsuelo, el agua, la vegetación, la fauna, el paisaje, las interacciones entre ellos y los procesos ecológicos. El medio físico-natural es el soporte de las actividades que realiza el hombre, la fuente de materia prima y recursos naturales, además de ser el receptor de sus residuos.

El subsistema población y sus actividades de producción, consumo y relación social. La población es considerada como recurso, por cuanto constituye la fuerza de trabajo encargada de desarrollar las actividades de producción; como sujeto territorial, por cuanto demanda bienes y servicios; como sujeto de relaciones sociales, por cuanto determinan la estructura social que sustenta al grupo, la escala de valores sociales, etc. Las actividades productivas, que constituyen la base económica de la sociedad, está compuesta por el sector primario (agropecuario, minero extractivo, etc.), el sector secundario (industria) y el sector terciario (servicios, comercio, etc.).

El subsistema de asentamientos humanos e infraestructura de relación, está constituido por los núcleos de población (ciudades, pueblos, caseríos, etc.) y los canales e infraestructura a través de las cuales se relacionan (infraestructura de transporte y comunicaciones).

El marco legal e institucional, es el que establece y controla las reglas de juego que intervienen en el sistema territorial.2

2.2.2.- EL TERRITORIO COMO ESCENARIO NATURAL DE LOS HECHOS SOCIALES

El espacio físico territorial, como escenario natural de los hechos sociales, es objeto de permanente transformación por el trabajo social. El pasado, presente y futuro de los procesos sociales, se reflejan en los modos de transformar, de aprovechar y de prever los territorios, de valorar las calidades económicas, habitacionales del territorio, entre otros. En ese sentido, la ocupación, uso y dominio que protagonizan los grupos sociales, es un proceso que caracteriza las particulares relaciones con la variables geográficas.

1. LA OCUPACIÓN DEL TERRITORIO
Decimos ocupación, en el sentido que la sociedad humana toma en posesión significativas extensiones del espacio físico con carácter de permanente; es decir, se apropia del territorio y, según los modos de ocuparlo, establece su territorialidad. Esto tiene relación con los siguientes aspectos:

a) Que la población humana ocupa el territorio por medio de sus organizaciones económicas, culturales y políticas, es decir, como sociedad.
b) Que la ocupación tiene sentido económico y residencial; se sustenta en el valor de uso que la sociedad asigna a los recursos naturales con fines de producción o de residencia. En este sentido, los propósitos económicos del aprovechamiento de los recursos naturales son inherentes a los modos de ocupación productiva del territorio, en complementariedad con los modos de ocupación residencial, conformando la unidad natural-económica-cultural del espacio físico territorial.

Agricultura intensiva en valles fértiles de la Selva Alta (zona de Bagua)

Agricultura migratoria en zonas de fuerte pendiente

2. EL USO DEL TERRITORIO
Decimos uso, en el sentido que la sociedad humana emplea el territorio, es decir, emplea sus recursos naturales, disfruta de éste, tanto en términos funcionales como fruiccionales. El uso continuado y habitual del espacio físico territorial, deriva en una práctica consagrada socialmente que condiciona determinados hábitos en el comportamiento humano. El uso que la sociedad hace del territorio, imprime a éste un va4or, según el interés y la práctica social sobre el lugar, a saber:

a) El uso extractivo y reproductivo de los recursos naturales imprime un valor económico al territorio por su capacidad de aportar bienes de consumo intermedio y final, como soporte de otras actividades de la sociedad. (Por ejemplo: la extracción de madera, la caza, la recolección, la agricultura, entre otros).
b) El uso locacional del territorio, tanto para la producción de bienes como para los servicios y de residencia, imprime al territorio un valor económico por su capacidad de aportar bienes de consumo intermedio y final, como soporte de otras actividades de la sociedad. (Por ejemplo: el uso para vivienda, para la industria o para la actividad comercial).
c) El uso del territorio para canalizar los flujos de factores, bienes, servicios, personas, etc. es una valorización de los recursos naturales en términos de relación o comunicación. (Por ejemplo: el uso para construcción de carreteras, puertos, aeropuertos, así como para el transporte de productos o de pasajeros en sus diferentes modos).
d) El uso asigna un carácter utilitario al territorio, según los valores de uso que la sociedad asigna a sus diferentes ámbitos. Tiene además un valor de cambio, según los procesos de transformar el territorio natural en un bien económico, y esto le asigna un carácter mercantil y especulativo.
e) Tanto el valor de uso productivo y residencial, como el valor de cambio, originados por la transformación del territorio, dan lugar a los sistemas normativos y legales que tienden a consagrar socialmente la legitimidad de la ocupación y uso del territorio.

3. EL DOMINIO DEL TERRITORIO
Se trata del uso estratégico del territorio para ejercer dominio y control sobre sus
ámbitos. Es una valoración política de las condiciones de ubicación, accesibilidad,
etc., que integran en uno solo los propósitos de ocupación y uso del territorio. Es el poder que ejerce la sociedad desde sus lugares de ocupación física, hasta un entorno más amplio, sobre el cual define sus derechos, por ejemplo, el del pleno aprovechamiento de sus recursos, en las condiciones y oportunidades que convengan a sus intereses. De acuerdo con lo expuesto, el dominio territorial comprende dos ámbitos:

a) Un ámbito interior que corresponde al territorio que la sociedad ocupa y usa de modo permanente y en el que los recursos económicos y de habitabilidad son aprovechados propiciando significativas transformaciones en el medio.

b) Un ámbito exterior que rodea al anterior, sobre el cual influye la práctica social o las expectativas a futuro, de ocupar y usar sus recursos.

Estos dos ámbitos, que configuran la unidad de dominio territorial, conforman en el espacio físico territorial un sistema jerarquizado de dominios, valorando los recursos naturales, de habitabilidad y de comunicación que caracterizan al espacio físico territorial (Cfr. Romero)

2.2.3.- EL TERRITORIO COMO FUENTE DE RECURSOS, SOPORTE DE ACTIVIDADES Y RECEPTOR DE RESIDUOS

A efectos de la Ordenación Territorial el medio físico debe entenderse y analizarse en términos de relación con las actividades humanas. En este sentido el medio físico fuente de recursos, soporte de actividades y receptor de residuos. Todo punto del territorio cumple o puede cumplir, en mayor o menor medida, estas funciones y debe ser enjuiciado desde esos tres puntos de vista. A ellos hay que añadir otras funciones menos relevantes desde el punto de vista de la Ordenación Territorial, tales como elemento de investigación científica y cultural, como indicador de cambios ambientales, como regulador del equilibrio natural (filtración de radiaciones cósmicas, amortiguación de fluctuaciones climáticas) entre otros. (Cfr. Gómez: 1993)

En cuanto recurso, el medio físico es fuente de materias primas que utilizan y/o transforman las actividades humanas en beneficio del hombre. Este aprovechamiento requiere conocer cuales son tales recursos (elementos Y procesos, renovables y no renovables) y donde se localizan, Áreas que suelen incluirse bajo la denominación de inventario; por otra parte, el aprovechamiento debe ser racional lo que implica que debe hacerse respetando los siguientes criterios:

1) De acuerdo con la capacidad de renovación para los recursos renovables, es decir, con la tasa de renovación anual o interanual.
2) Dando prioridad a los aprovechamientos que admitan la reutilización de los recursos sobre aquellos que supongan un consumo definitivo de ellos.
3) Jerarquizando aquellos aprovechamientos en los que no es posible la reutilización para priorizar los de mayor valor para la sociedad y, en todo caso, reduciendo al mínimo las tasas de consumo; criterios aplicables también a los recursos no renovables.

En cuanto soporte de actividades, el medio físico ha de ser utilizado de acuerdo con su capacidad de acogida; ésta se deduce de la interacción actividades-medio en una doble dirección:

1) Aptitud o medida en que el medio cumple los requisitos locacionales de una actividad. Esta incluye los riesgos (inundaciones, movimientos del terreno, erosión, etc.) del medio Para la actividad.

Ganadería extensiva en Selva Baja

Actividad de extracción de madera en la zona de Iquitos

2) Impacto o efecto de la actividad sobre el medio.

También podría entenderse y expresarse esta función distinguiendo entre capacidad de acogida de los ecosistemas y capacidad de acogida del territorio. La primera se deduce de los conceptos de impacto y aptitud y la segunda forma añadiendo a aquella los riesgos naturales.

En cuanto receptor de desechos o productos no deseados, el medio físico ha de ser utilizado de acuerdo con su capacidad de asimilación, ésta debe entenderse como capacidad de autodepuración del agua y el suelo, y se refiere a la medida en que son capaces de procesar en sus circuitos biológicos los elementos que se le incorporen. En el caso del aire, la capacidad de asimilación debe ser entendida en el sentido de capacidad para dispersar y diluir los contaminantes que se le incorporen hasta mantenerlos por debajo de los niveles de emisión considerados como aceptables.

Estas tres condiciones son fundamentales del concepto de desarrollo sostenible. Aunque hay que considerar otros aspectos, desarrollo sostenible sería aquel que utilizase los recursos naturales por debajo de su capacidad de renovación, distribuyese actividad en el territorio de acuerdo con su capacidad de acogida y practicase tales actividades de tal manera que la emisión de contaminantes fuese inferior a la capacidad de asimilación.

2.2.4.- VISIÓN RETROSPECTIVA Y PROSPECTIVA

El modelo actual de ocupación y uso del territorio es el Producto de procesos sociales, económicos y políticos ocurridos, tanto en el ambiente interno como en el ambiente externo, del territorio. Analizar este proceso histórico es de suma importancia para determinar las causas que determinaron esta situación.

En el futuro, el modelo de ocupación y uso del territorio puede responder a diversos
escenarios:
a) Escenario tendencial, cuando se mantiene las causas que determinaron el modelo actual de ocupación y uso del territorio.
b) Escenarios alternativos, cuando algunos elementos o procesos, que determinaron el modelo actual, registran cambios en la proyección tendencial. Para el estudio de escenarios futuros, es necesario hacernos algunas preguntas, como por ejemplo: ¿Qué sucedería si se construye la carretera transoceánica Venezuela-Colombia-Perú, por la zona norte de la Amazonía?

El análisis de estos diversos escenarios, permitirá a la sociedad seleccionar un escenario deseado, que se constituye en una imagen objetivo del territorio para efecto de diseñar una estrategia para la ocupación ordenada y el uso sostenido del territorio.

2.3 El Ordenamiento Territorial (OT)

2.3.1.- ANTECEDENTES

Debido al fuerte crecimiento urbano, registrado a partir de la Revolución Industrial, el espacio urbano se transforma en un recurso escaso. De allí, que a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX y principios del XX, los esfuerzos iniciados en Alemania y en los países anglosajones y después extendido a otros países, se orientaron inicialmente al planeamiento urbano. En este contexto, las tierras ubicadas en el área rural eran consideradas como una fuente inagotable de recursos y como soporte de la infraestructura de comunicaciones.

En Estados Unidos de Norteamérica, como parte de la política del NEW DEAL del Presidente Roosevelt, a inicio de la década del 30, se reporta por primera vez la implementación de una política de desarrollo de una región atrasada en un país desarrollado, mediante la creación de la TENNESEE VALLEY AUTHORITY (TVA), cuyo eje central fue la construcción de diversas obras hidráulicas en dicha cuenca.

Después de la Segunda Guerra Mundial, debido a los problemas de la post-guerra, paralelamente a la congestión en los centros metropolitanos, el espacio rural en Europa adquiere mayor importancia. En estas circunstancias comienzan a surgir nuevos conceptos, como la inglesa TOWN AND COUNTRY PLANNING, la francesa L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE y la alemana RAUMORDNUG, que orientan la ordenación del territorio en Europa, trascendiendo el ámbito urbano hacia el resto del territorio.

Posteriormente, en 1982, los países europeos establecieron normas comunes para implementar políticas de ordenamiento territorial en cada uno de los países de este continente, mediante la suscripción de la CARTA EUROPEA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, la cual establece principios comunes tendentes principalmente a reducir desigualdades regionales y alcanzar así una mejor concepción general de la utilización y de la organización del espacio, de la protección del medio ambiente y de la mejora de la calidad de vida.

En la actualidad, el Ordenamiento Territorial es una política de estado en muchos países. Sin embargo, en América Latina, este proceso sólo se limita formalmente a Venezuela, que cuenta con una Ley específica sobre la materia, y a Bolivia, que ha definido políticas y planes de Ordenamiento en todo el territorio, destacando los Planes de Uso del Suelo de los departamentos de Santa Cruz y Pando. En Colombia, este dispositivo se encuentra en discusión a nivel del Parlamento. En Brasil, existe un dispositivo legal que prioriza la Zonificación Ecológica-Económica en todo el territorio de la Amazonía Legal.

2.3.2.- CONCEPTO

Una de las definiciones clásicas de la ordenación territorial la formuló el Ministro de Urbanismo y Reconstrucción de Francia en el año 1950, Claudius Petit, cuando este país estaba en su proceso de reconstrucción después de la post-guerra. Él definió a la ordenación del territorio como la búsqueda en el ámbito geográfico de Francia de la mejor repartición de los hombres en función de los recursos naturales y de las actividades económicas(Cfr. Brewer Carías: 1991)

En la actualidad, la Ordenación del territorio, de acuerdo a la concepción de los países europeos, es la proyección en el espacio de las políticas social, cultural, ambiental y económica de una sociedad. El estilo de desarrollo determina, por lo tanto, el modelo territorial, expresión visible de una sociedad, cristalización de los conflictos que en ella se dan, cuya evolución no es sino el reflejo del cambio en la escala de valores sociales. Distintas estrategias de desarrollo económico, social, cultural y ambiental, implican usos, comportamientos y aprovechamientos del suelo que producen modelos diferentes de 6
Ordenación Territorial (6. Cfr. Gómez: 1993)

En el caso de la Amazonía Peruana, el actual modelo territorial, caracterizado por su desarticulación, desequilibrios espaciales, zonas aisladas del resto del país, conflictos en el uso de la tierra, pobreza, problemas ambientales, entre los principales, constituye el reflejo espacial del estilo de desarrollo extractivo mercantil que caracteriza a la Amazonía.
Dicho estilo considera a este territorio, por un lado, como un espacio vacío que es necesario colonizarlo y solucionar, de esta manera, los problemas sociales de otras regiones, y por otro, como un área con alto potencial de recursos naturales que es necesario explotar, a cualquier costo.

Un nuevo modelo territorial para la Amazonía, en el marco de una estrategia de desarrollo sostenible, implica proyectar en el territorio las políticas económicas, sociales, culturales y ambientales, mediante adecuadas políticas de Ordenamiento Territorial.

El hombre actúa en el territorio, y por consiguiente, el Ordenamiento Territorial, significa ubicar las diversas actividades socioeconómicas que el hombre desarrolla, en el lugar más adecuado, teniendo en cuenta las potencialidades y limitaciones que presenta el territorio.

En Bolivia, país que viene implementando diversas políticas relacionadas con la ocupación y uso del territorio, define el Ordenamiento Territorial, como un proceso de organización del uso y de la ocupación del territorio, para la aplicación de los lineamientos estratégicos del desarrollo sostenible, con el fin de lograr armonía entre el mayor bienestar de la población, la óptima utilización de las potencialidades del territorio y la protección del medio ambiente.

En este sentido, el Ordenamiento Territorial es considerado como un instrumento de la planificación que, a través de la consideración del territorio, como sustento de los recursos naturales y de las actividades humanas, promueve y orienta el desarrollo físico espacial, la organización y localización de los asentamientos humanos y sus actividades económicas y sociales.

Inicialmente, el Ordenamiento Territorial se concentró en problemas de localización tanto de los centros poblados, como de la industria y de la infraestructura vial, sin considerar en forma clara la variable ambiental. De ahí es que en algunas instituciones se utiliza el término de Ordenamiento Ambiental con el propósito de resaltar la importancia de la dimensión ambiental en el proceso de Ordenamiento Territorial.

2.3.3.- PROBLEMAS QUE ABORDA

Diversos conflictos se presentan en el proceso de ocupación, uso y transformación del territorio. Estos resultan paradigmáticos y recurrentes en la práctica actual de la ordenación del territorio:

2.3.4.- OBJETIVOS

Los objetivos del Ordenamiento Territorial, dependen de los problemas que se pretenden solucionar en concordancia con las políticas de cada país. Por lo general, estos objetivos están relacionados con los siguientes aspectos:

a. El mejoramiento de las condiciones de vida de la población.
b. La corrección de desequilibrios territoriales en conexión con la política económica.
c. El establecimiento de la vocación de las diferentes zonas del territorio y el aprovechamiento óptimo de los recursos.
d. La salvaguarda y valoración del patrimonio natural en general y, en modo especial, de los bienes ambientales y culturales.
e. La reducción de las desigualdades sociales.
f El apoyo al desarrollo social, económico y cultural de las diversas regiones del país.
g. La defensa nacional.

2.3.5.- ALCANCES

En términos generales, se puede mencionar que el Ordenamiento Territorial trata sobre los siguientes aspectos:

- La identificación de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades y limitaciones ambientales.
- El establecimiento de criterios y principios que orienten los procesos de urbanización, industrialización, desconcentración económica y asentamientos humanos.
- El establecimiento de criterios y principios que orienten el uso agrario, forestal, turístico, recreacional, mineroenergético del territorio.
- La definición de los corredores viales y las grandes redes de transporte y de comunicaciones.
- La protección del ambiente, la conservación y uso sostenible de los recursos naturales.
- La desconcentración y descentralización administrativa.
- El fomento de la participación ciudadana.

El Ordenamiento Territorial, comprende tres componentes fundamentales:

1. La Zonificación Ecológica-Económica, que orienta el uso del territorio y de sus recursos naturales, en base a sus potencialidades y limitaciones.
2. El plan de ocupación del territorio, que orienta el establecimiento de un sistema jerarquizado de asentamientos poblacionales, incluyendo el respectivo equipamiento, los sistemas de vinculación física y de comunicaciones, y los sistemas productivos que sustentan dicha ocupación. Esta propuesta debe ser concordante con la ZEE.
3. Los instrumentos de política que permitan la implementación de la propuesta de Ordenamiento Territorial. Esta propuesta se plasma en los planes de Ordenamiento Territorial, que son elaborados fundamentalmente en base a la ZEE y a la propuesta de ocupación del territorio.

Estos instrumentos de política están relacionados con:

- El mejoramiento de la gestión pública.
- La orientación de la inversión y de la promoción a cargo de las instituciones públicas.
- La promoción de la inversión privada, mediante incentivos fiscales, tributarios o arancelarios, que el estado estime pertinente para desarrollar ciertos espacios del territorio.
- La generación de normas legales y administrativas para el uso sostenible de los recursos naturales y la ocupación ordenada del territorio.
- La participación ciudadana en el proceso de Ordenamiento Territorial, etc.

Figura 2-1 Componentes del Ordenamiento Territorial

2.3.6.- ACTORES EN EL PROCESO

El desarrollo sostenible requiere de la incorporación de la dimensión territorial en las decisiones de los diversos actores de la sociedad.

Los primeros actores son los ciudadanos, quienes durante las diversas actividades que realizan perciben de cerca al territorio. En función de sus necesidades, ocupan, usan y transforman el territorio y por consiguiente, sin percatarse, están incidiendo en el Ordenamiento Territorial.

Las organizaciones privadas, empresariales, ONGs, comunidades, etc., al tomar decisiones sobre las actividades que desarrollarán desempeñan un papel importante en el Ordenamiento, Territorial. Estos actores deciden, directa o indirectamente, sobre los espacios y recursos a explotar.

El Estado, en sus diversos niveles de decisión (Central, Regional o Local), es el principal actor, cuyas decisiones políticas, implementadas mediante diversos instrumentos de gestión, son las que tienen más incidencia en el Ordenamiento Territorial. Las políticas macroeconómicas, como la política arancelaria y tributaria; políticas de inversión regional, desarrolladas por los Gobiernos Regionales y Locales, como el uso del Canon Petrolero, en las regiones de Loreto y Ucayali, tienen una fuerte incidencia en el Ordenamiento Territorial.

Sin embargo, muchas de estas decisiones se toman sin considerar las potencialidades y limitaciones del territorio: en forma aislada, sectorial, desarticulada y con visión de corto plazo, lo que provoca una serie de problemas ambientales y socioeconómicos.

El conocimiento del territorio, de sus potencialidades y limitaciones, la incorporación de los legítimos intereses de los diversos actores, considerando el bien común de la sociedad en su conjunto, es el camino más adecuado para un Ordenamiento del Territorio en el marco de una estrategia de desarrollo sostenible del país.

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